Многие страны все активнее применяют промышленную политику, направленную на стимулирование инноваций в конкретных секторах, в надежде ускорить производительность и долгосрочный рост на фоне соображений безопасности. Во всем мире возникают масштабные инициативы, такие как «Закон о чипах и науке» в США для финансирования исследований и производства полупроводников внутри страны, план промышленного развития «Зеленый курс» Европейского союза для содействия переходу блока к экономике, не оказывающей воздействия на климат, Новое направление экономики и промышленной политики в Японии или «Закон о K-чипах» в Корее, наряду с многолетней политикой в странах с формирующимся рынком, таких как Китай.
Промышленная политика, в рамках которой правительства оказывают поддержку отдельным секторам, может стимулировать инновации, если она проводится правильно. Однако одним из важнейших факторов является достижение правильного баланса, поскольку история полна поучительных примеров политических ошибок, высоких бюджетных издержек и негативных вторичных эффектов для других стран.
В одной из глав апрельского выпуска «Бюджетного вестника» за 2024 год авторы этого блога показывают, что такой новый поворот в сторону промышленной политики, направленной на поддержку инноваций в конкретных секторах и технологиях, не является чудодейственным средством. Напротив, хорошо продуманная налогово-бюджетная политика, направленная на поддержку инноваций и распространение технологий в более широком плане с акцентом на фундаментальные исследования, составляющие основу прикладных инноваций, может привести к повышению темпов экономического роста в различных странах и ускорить переход к более экологичной и цифровой экономике.
Наша оценка того, каким образом бюджетная поддержка инноваций должна быть направлена на конкретные сектора, показывает, что проведение такой политики приводит к повышению производительности и благосостояния только при соблюдении следующих строгих условий:
- если целевые сектора производят измеримые социальные выгоды, такие как снижение выбросов углерода или увеличение вторичных эффектов в сфере знаний в других секторах;
- если эта политика не является дискриминационной по отношению к иностранным компаниям; и
- если правительство обладает мощным потенциалом для администрирования и реализации такой политики.
Большинство мер промышленной политики в значительной степени связаны с использованием высокозатратных субсидий или налоговых льгот, которые могут оказать негативное воздействие на производительность и благосостояние, если не будет эффективно обеспечена их адресность. Подобное часто происходит, когда субсидии, например, направляются не по назначению: в сектора, связанные с политическими кругами. Кроме того, дискриминация иностранных компаний может привести к негативным последствиям для страны-инициатора, поскольку такая политика может спровоцировать ответные меры, которые дорого обойдутся, а большинство стран — даже крупные страны с развитой экономикой — пользуются инновациями, разработанными в других странах.
В некоторых случаях промышленная политика может быть оправдана: например, если она оказывает поддержку секторам, которые обеспечивают сильные вторичные эффекты в сфере знаний для национальной экономики (например, в полупроводниковой промышленности). Еще одним важным вариантом использования является стимулирование «зеленых» инноваций — для достижения нулевого чистого уровня выбросов потребуются технологии, которых еще не существует. Но субсидии на «зеленые» инновации должны быть прозрачными, ориентированными на экологические цели и дополняться продуманными тарифами на выбросы углерода для сведения к минимуму бюджетных издержек.
В более общем плане правительства, проводящие промышленную политику, должны инвестировать средства в технический потенциал, пересматривать поддержку по мере изменения условий и действовать в соответствии с открытыми и конкурентными рынками. Им необходимо разработать политику, направленную на предотвращение нерациональных расходов и протекционистских мер, которые могут еще больше способствовать фрагментации мировой торговли.
Комплекс мер политики, ориентированный на инновации
Технологически развитым странам было бы полезно выбрать такой комплекс мер, который оказывает поддержку инновациям в более широком плане, особенно с учетом того, что фундаментальные исследования, имеющие широкий спектр применения, как правило, недостаточно финансируются.
Экономически эффективным способом стимулирования инноваций и экономического роста является внедрение взаимодополняющего сочетания государственного финансирования фундаментальных исследований, грантов на исследования и разработки для инновационных стартапов, а также налоговых стимулов для содействия прикладным инновациям в компаниях. По нашим оценкам, увеличение расходов на эти меры на 0,5 процентных пункта валового внутреннего продукта, или примерно на 50 процентов от текущего уровня в странах ОЭСР, может привести к росту ВВП в странах с развитой экономикой в среднем на 2 процента. Такой уровень расходов на инновации может даже снизить отношение долга к ВВП в долгосрочной перспективе.
Однако, структура таких мер весьма важна. Например, гранты наиболее полезны, если они нацелены на более ранние этапы инновационного цикла, а налоговые льготы должны быть легкодоступны, чтобы они могли принести пользу не только давно существующим крупным компаниям.
В то время как поддержка инноваций может окупиться в долгосрочной перспективе, возможно, что странам с ограниченными бюджетными возможностями придется пересмотреть приоритетность других расходов и увеличить налоговые поступления в краткосрочной перспективе.
Для менее технологически развитых стран имеют место иные приоритеты. Их правительства могут получить более высокие дивиденды от производительности с помощью политики, способствующей распространению технологий, разработанных в других странах. Но они должны инвестировать в человеческий капитал и стратегическую инфраструктуру, чтобы в полной мере воспользоваться преимуществами притока технологий.
Для всех стран более тесное международное сотрудничество и расширение обмена знаниями имеют важнейшее значение для ускорения «зеленых» и цифровых преобразований и достижения более процветающего будущего. Политика, ориентированная на внутренний рынок, снижает мировой инновационный потенциал и замедляет распространение технологий, особенно в тех странах, которые больше всего в них нуждаются.
—Этот блог основан на главе 2 апрельского выпуска доклада «Бюджетный вестник» 2024 года. В главе используются исследовательские работы Реки Юхаш, Нейтана Лейн, Эмили Ольсен и Вероники Перес The Who, What, When, and How of Industrial Policy: A Text-Based Approach, Фредерико Диеса, Цзяюэ Фань с Каролины Виллегас-Санчес Global declining competition? и Эрнеста Лиу и Сонг Ма Innovation Networks and R&D Allocation.
